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產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計服務(wù)園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的思考
來源：未知 日期：2019-12-02 點擊：次
產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集聚的空間載體，是拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的引擎，其發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年，我國已有478個國家級的經(jīng)開區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等，有省級各類開發(fā)區(qū)1170個，全國各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)約22000多個。近年來，廣州、南京、合肥、長沙、蘇州、南通、寧波等地方審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的審計力度，有力地促進(jìn)了園區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。本文探討產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計的特征、審計服務(wù)園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑及相關(guān)建議。
一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計的特征
審計目標(biāo)強(qiáng)調(diào)績效。高質(zhì)量發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展“好不好”的問題，其本身就是績效問題，園區(qū)績效一般包括產(chǎn)業(yè)績效、社會績效、環(huán)境績效。產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計，既關(guān)注園區(qū)上述績效信息的真實性，也關(guān)注績效質(zhì)量及差異的改進(jìn)。前者譬如招商引資真實性，以杜絕假招商、招假商；后者譬如產(chǎn)業(yè)園區(qū)考核指標(biāo)完成情況，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的協(xié)調(diào)情況等。
審計內(nèi)容具有綜合性。園區(qū)審計范圍涉及發(fā)改、財政、稅務(wù)、環(huán)保、規(guī)劃、科技、招商等十幾個政府部門和相關(guān)企事業(yè)單位，審計對象包括政策、項目、資金，園區(qū)審計審人、審事、審政策，關(guān)注財務(wù)、業(yè)務(wù)和制度。在確定園區(qū)規(guī)劃目標(biāo)完成情況的基礎(chǔ)上，要分析相關(guān)單位“花的錢”和“做的事”及存在的問題，形成園區(qū)績效的基本審計判斷，進(jìn)而剖析園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和瓶頸，提出針對性建議。
審計組織方式多樣。在園區(qū)審計實踐中可以開展專項審計、專項審計調(diào)查，也可以以園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為平臺開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合審計。如園區(qū)資產(chǎn)負(fù)債情況專項審計、建設(shè)項目決算審計、園區(qū)運行情況專項審計調(diào)查、招商引資政策執(zhí)行專項審計調(diào)查、稅收優(yōu)惠政策專項審計調(diào)查、建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況專項審計調(diào)查、功能區(qū)平臺建設(shè)管理情況專項審計調(diào)查、園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)離任審計等。
審計取證方法靈活。園區(qū)審計需要更多地采用社會科學(xué)研究方法，在實踐中，需要廣泛運用調(diào)查表、調(diào)查問卷、座談會、實地調(diào)研、案例分析、數(shù)據(jù)分析、比較分析，必要時可能還要運用博弈分析、模糊評價等管理科學(xué)方法。
審計分析關(guān)注前瞻性。隨著一些“空心園區(qū)”“鬼城園區(qū)”的出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題引起重視，因此產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計要高度關(guān)注前瞻性。需關(guān)注園區(qū)規(guī)劃是否考慮了當(dāng)?shù)氐闹黝}功能區(qū)定位，是否明確了產(chǎn)業(yè)定位、是否考慮了產(chǎn)城融合；招商引資時是否考慮了當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和環(huán)保約束，是否制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，是否有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，是否考慮了產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)鏈配套等。
審計評價兼顧容錯。產(chǎn)業(yè)園區(qū)以高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為代表，是創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施載體，是一個有風(fēng)險的政策工具，承擔(dān)著改革創(chuàng)新發(fā)展的任務(wù)。審計人員在審計評價時，對“先行先試”“探索性實驗”和“無意過失”的情況，應(yīng)以“三個區(qū)分”為指導(dǎo)思想建立審計評價“容錯糾錯”機(jī)制，以減少領(lǐng)導(dǎo)干部因規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險而導(dǎo)致的“不作為”，鼓勵企業(yè)從投資驅(qū)動、要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。
二、審計服務(wù)園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑
通過財務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息真實性審計為決策者提供決策有用信息，摸清家底，杜絕弄虛作假，避免決策者的“信息孤島”效應(yīng)。這些信息包括但不限于園區(qū)財政資金投入、入戶企業(yè)數(shù)、招商引資企業(yè)資金到位率、累計就業(yè)人數(shù)、累計實現(xiàn)利稅、關(guān)鍵污染物的削減、萬元GDP主要污染物的排放強(qiáng)度、垃圾無害化處理率、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率、知名品牌數(shù)量、專利數(shù)量、引進(jìn)人才數(shù)量等。
通過合規(guī)性審計，揭示問題，加強(qiáng)問責(zé)，形成威懾機(jī)制，有利于建立園區(qū)的合規(guī)文化。一方面關(guān)注政府相關(guān)部門是否存在“法外柔情”“權(quán)力獻(xiàn)媚”，是否存在違規(guī)審批、違規(guī)招投標(biāo)、低價出讓土地、欠收土地出讓金、違規(guī)減免稅、違規(guī)對納稅人進(jìn)行獎勵等問題，另一方面關(guān)注入駐企業(yè)是否存在政策套利、是否存在亂排亂放、弄虛作假等問題，對揭示的上述問題進(jìn)行追責(zé)，做到凡審必嚴(yán)，嚴(yán)肅問責(zé)，提高制度執(zhí)行力，形成園區(qū)的合規(guī)文化，減少違規(guī)動機(jī)。
通過信息、行為和制度績效審計，貫徹五大發(fā)展理念，揭示風(fēng)險，提出建議，形成倒逼機(jī)制，完善體制、機(jī)制、制度，為園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。通過分析財務(wù)和業(yè)務(wù)績效差距，剖析被審計單位的違規(guī)行為、測試被審計單位的內(nèi)部控制等，關(guān)注是否存在決策執(zhí)行不到位、決策帶來不公平，是否存在服務(wù)不配套、資產(chǎn)閑置、損失浪費，是否存在產(chǎn)業(yè)集聚程度低、產(chǎn)業(yè)附加值低、產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，是否存在法規(guī)缺失、職責(zé)不清、規(guī)劃不合理等體制機(jī)制問題，并從制衡、監(jiān)督、激勵、信息披露等機(jī)制方面提出建議，完善制度，堵塞違規(guī)漏洞。
通過園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，進(jìn)行容錯式審計評價，為領(lǐng)導(dǎo)干部“畫像”，鼓勵管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對發(fā)現(xiàn)的問題定責(zé)、歸責(zé)、問責(zé)，以創(chuàng)新驅(qū)動為原則，以“三個區(qū)分”為指導(dǎo)，對領(lǐng)導(dǎo)干部做出客觀公正的綜合評價。
三、審計服務(wù)園區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議
根據(jù)園區(qū)的不同發(fā)展階段、功能定位、區(qū)位條件，因地制宜，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計。在保障功能區(qū)定位的前提下，新產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計重點關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)城融合發(fā)展、土地集約利用、招商引資政策的公平性、科學(xué)性等；比較成熟的產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計重點關(guān)注科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚、資源利用、人才引進(jìn)、品牌建設(shè)、社會貢獻(xiàn)、放管服改革及生態(tài)化改造、循環(huán)化改造、企業(yè)清潔生產(chǎn)等綠色發(fā)展等情況。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計應(yīng)關(guān)注風(fēng)險點。產(chǎn)業(yè)園區(qū)審計應(yīng)該以風(fēng)險為導(dǎo)向，審計中應(yīng)關(guān)注以下風(fēng)險：一是招商引資方面，受政績饑渴的影響，招商引資“饑不擇食”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少特色，同業(yè)競爭嚴(yán)重，優(yōu)惠政策缺少底線，虛假簽約、重復(fù)招商，一些企業(yè)存在明顯的政策套利；二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢，缺乏產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，存在高污染、高排放、高耗能、低產(chǎn)出的企業(yè)，產(chǎn)品科技含量低，缺乏內(nèi)生增長動力。
審計機(jī)關(guān)不宜承擔(dān)園區(qū)招商引資任務(wù)。審計機(jī)關(guān)作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是對黨政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。審計機(jī)關(guān)和審計人員參與招商引資，使監(jiān)督與執(zhí)行相混淆，無疑會影響園區(qū)審計的獨立性，弱化監(jiān)督職能。
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